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进一步完善地产主导行政垄断型产业园区的建议

2020-12-14 14:33 | 来源:中外法制网 |作者:网络| 点击量:
摘要:曾被评为“宁波市首批名优律师”、“宁波市优秀青年律师”,入选浙江省涉外律师人才库;担任多家企业事业单位的法律顾问;擅长企业并购、公司股权与税务、建设工程等法律业务。

上海汇业(宁波)律师事务所 王晓春

王晓春律师,上海汇业律师事务所合伙人律师,民革党员,法律硕士。

曾被评为“宁波市首批名优律师”、“宁波市优秀青年律师”,入选浙江省涉外律师人才库;担任多家企业事业单位的法律顾问;擅长企业并购、公司股权与税务、建设工程等法律业务。

一、发展背景

世界上第一个真正的产业园区成立于1951年的美国斯坦福工业园,也就是后来的“硅谷”。我国的第一个产业园区成立于1979年的深圳蛇口,在近40年的发展中经历了由政府主导到市场化运作、由分散经营到产业集群发展的过程。

作为地区经济的发动机,产业园区已经成为我国经济增长的重要引擎。2016年,全国共计365家国家经开区和高新区,两类国家级园区的合计GDP为170946亿元,占全国GDP比重的22.97%,相当于中国近四分之一GDP是由产业园区所创造的;两类国家级园区合计上缴税收为29327亿元,占全国总税收的 25.31%,成为了国民经济的主要载体。

二、产业园区的功能与使命

产业集聚作为产业竞争力的重要来源和集中体现是工业化进行到一定阶段后的必然产物,也是推动产业园区发展的必然选择。产业集聚区是以经济功能为主,以若干特色主导产业为支撑,实现企业集中布局、产业集群发展、资源集约利用、功能集合构建,提高整体经济效益。马歇尔在其1890年出版的《经济学原理》中认为产业集群是由专门人才、专门机械、原材料提供、运输便利以及技术扩散等“一般发达的经济”所造成的“外部经济”促使形成企业的地理集中和相互依赖。20世纪90年代,专家学者们开始注重研究高新技术产业园区的技术创新问题,先后创立了“学习区域”、“学习能力”、“地方化能力”等一些新的概念和研究范式,并将网络因素、技术因素、创新制度等与地方环境及区域高新技术产业发展有机结合,探讨一个区域内的经济增长问题。

进入21世纪以下,各个国家经过几十年的产业园区发展,总结出产业园区的功能与使命主要在于“以资源集约化、产业聚集化、提升创新能力、产业效益与经济贡献”。

三、产业园区的分类

按照园区开发和园区主导权分类,产业园区主要分为以下五种类:

(一)政府主导型

政府主导型产业园是由地方政府出面,包办规划设计、土地一级开发以及招商引资,实际上就是政府代行开发商的职能,将政府和开发商的角色合二为一了。大部分以城市+高新区/经开区冠名的产业园区都属于这一类。

典型的有1994年成立的苏州工业园区,2019年,苏州工业园区共实现地区生产总值2743亿元 。在商务部公布的国家级经开区综合考评中,苏州工业园区连续四年(2016、2017、2018年、2019年)位列第一,在国家级高新区综合排名中位列第五,并跻身科技部建设世界一流高科技园区行列。

(二)学校主导型

学校主导型的产业园区以大学科技园为主,以具有较强科研实力的大学为基础,将大学的研发优势、人才优势与其他社会优势资源结合,促进科技成果转化与创新创业人才培育,打造产学研一体化的综合性服务平台。

典型的是清华科技园。经过近20年的发展,清华科技园主园区成为中关村科技园区建设速度最快、入住率最高、入园企业质量最好、服务体系最完善的区域之一,成为中国唯一的A类大学科技园并崭露出强劲的国际竞争力。作为清华大学服务社会的平台,近年来清华科技园还与各地政府合作,在上海、广州、青岛、昆山、威海、沈阳等地建立分园及创新基地,在科技园开发、经营和管理等方面积累了丰富的经验和资源。

(三)企业主导型

企业主导型是由自带产业的大型企业开发建设的产业园区。这种产业园区,由于运营商本身就自带产业,园区的主导产业一般都与开发企业的产业一脉相承,或者是相关的产业。开发运营企业利用自身的产业吸引力,吸引相关产业及产业上下游企业入驻,从而实现对政府的经济效益和社会效益的兑现。

(四)地产开发商主导型

开发商主导模式并不是开发商全权包办,而是开发商将园区的一部分职责肩负了起来,替政府行驶建设和运营等职能的同时收取一定的费用。在这种模式下,开发商的来源往往是一些大型的专门的地产开发商,或者大型房企转型。地产开发商,如联东、天安等,他们的传统地产开发模式与房地产开发并没有本质区别,都是利用土地开发、销售或者租赁物业获利。

产业地产的用地性质是工业用地,通过招标、拍卖、挂牌出售的方式拿下的价格相对商住用地要低出很多,而拿地成本恰恰就是开发商成本的主要构成部分。因此,产业地产开发商的利润空间就大了很多,即使是出租厂房或者办公楼这样资金缓慢回流的长期项目,也不会有太大的压力。

(五)企业总部型

这种大型和特大型的企业总部,一般建筑面积在10万平方米以上,形成独立的园区。企业总部除了办公能外,一般还具有完善的配套服务设施。这种总部一般只需要容纳企业内部的员工办公及生活和预留企业自身的发展空间。企业总部往往能够以自身强大的产业集聚能力吸引相关产业,形成产业集群,拉动区域经济产业发展。其跟企业主导型有相似之外,也有一定的区别。

典型的企业总部型产业园区有阿里巴巴牵关的杭州城西科创,集聚了恒生、龙软等企业及一批产业园形成的,还有北京的小米移动互联网产业园。

四、产业园区发展的趋势与方向

(一)产业集聚化

原有的依靠要素为主的招商引 资模式向依靠产业链招商转变,要求产业集聚。随着劳动力价格、能源和原料价格、土地价格、环境成本、人民币汇率等各类要素价格的持续上升,以一般制造为主导产业的产业园区发展综合成本越来越 高,加上利用外资各项优惠政策全面取消,国家对产业园区在招商引资中地方税减免、财政补贴、土 地招标等的规范管理,传统的依靠要素成本降低 为主的招商引资模式正面l临严峻挑战。而从投资 商的角度来看,选择到一个地区投资,也越来越注 重当地的产业投资环境,包括产业的配套和产业 的集聚效应,即产业链的形成情况。在新一轮招商引资大潮中,为了发挥优势和抢得先机,必须及 时调整招商引资和招商选资的思路,向产业链招商、选商转变。

(二)产城融合化

产业园区的功能呈现出由单一工业化的经济功能区向多功能新城区发展的趋势,要求产城融合。产业发展的进化过程既包括某一产业中企业数量、产品或者服务产量等数量上的变化,还包括产业结构调整、变化、更替和产业主导位置等质量上的变化,也包括产业发展与社会就业、城市发展之间的相生相成。

(三)服务融合化

工业经济向服务经济、平台经济转型,要求产业发展与服务配套融合。从国际 上工业园区或产业园区的发展历程来看,已走过了五个阶段,即劳动密集型园区、资本密集型园区、技术密集型园区、创新战略型园区和服务型园区。从产业链的逻辑来看,产业园区的发展已由最初的发展一般制造加工业,转向高端产业化 阶段,具体而言,即精选中游产业,同时向上下游延伸,努力发展“配套经济”、“总部服务经济”和“平台经济”。

五、产业地产主导型行政垄断型产业园区存在的问题

产业地产的用地性质是往往是工业用地,地产商通过招拍挂形式取得土地使用权开发工业地产项目之后出租或出售给入驻企业。而这类产业地产或园区又往往又与行政准入、环境准入等条件相挂钩,诸如各地大力推行的环保工业园区就是其中的一类。这一方面有地方政府出于环境整治与环境考核的压力,撤销与取缔原先分散的排污企业,将排污企业统一搬迁进入环保产业园的考虑,确实有利于污染物处理的统一规划与设施的投入。另一方面也利用民间资本借助商业化运营也的确为政府减轻了投资压力,节约了投资成本。但这种诸如环保工业园类的产业园区各个地方在规划时往往伴有产业集聚性、园区稀缺性与行政垄断性,相关的排污企业并不存在选择权,如果想继续生产经营除了入驻政府指定的环保产业园区之外,往往没有第二种选择。在这种情况之下,各地设立的类似产业园区暴露出不少严重问题。

(一)园区前期规划不完善,公共利益评估缺失

在一个行政区域内,具有行政垄断性质的特定行业性产业园区,不同于自由竞争性产业园区。该类产业园区显然涉及公共利益特别是相关行业企业的利益。其业主开发单位、运营单位的选择与条件应当通过公开招标的方式进行,而且该类产业园区的产权模式、租售条件、配套条件、各项成本费用、补贴办法、具体租赁条款等设定应当征求公众的意见,进行听证与公示,以保证入驻园区企业的利益以及社会公众的利益。

(二)园区运营过程监管缺失

因为此类园区往往由民营资本投资,其业主单位与运营单位也往往是民营企业。地方政府在类似园区的运营过程中仅仅关注环保排污监控、政府补贴发放、税款征收等结果性程序性事务,对于园区运营过程中的合法合法规情况也往往不管不问,最多在业主单位或运营单位与入驻企业产生纠纷时通过司法途径进行解决,政府部门在监管缺失的情况下无法做到矛盾的有效调和,往往导致业主单位与入驻企业的矛盾愈演愈烈,损害了园区的发展前景。

(三)园区发展后劲不足,走向解体

民营企业运营与开发这类产业园区的目的在于营利,其在投入拿地成本、开发成本之后必然要追求高额的投资回报,其租售政策与日常运营政策的出台也是以追求利益最大化为目的。这与入驻企业追求成本合理化、最优化之间存在着必然的矛盾。因此,在此类园区中,因为产权模式不合理、租售政策与运营政策存在矛盾日益激化的情形之下,园区入驻企业很难安心生产,更加难以投入发展与扩大再生产。最终的结局往往是这类产业园区要么是业主出售产权给入驻企业,取得目标利润后退出,园区分散为独立产权的企业园区,要么是入驻企业无法接受园区的各项成本而愤然退出,企业外迁。无论是哪一种结局,都与地方政府当初设立产业园区的目的相左,其都会损害当地政府的利益、入驻企业的利益与园区投资方的长远利益。

六、案例分析

浙江省象山县二十六家印花企业,于2016年底根据《象政办发<2015>171号集中整治印花行业污染的决定》,统一入驻“象山县白岩山产业园区知新路象山印花中心”,出现了诸多典型问题:

(一)印花产业园区的设立、业主单位的选择、租赁合同条款的设立均没有经过公共利益的评估也没有经过听证等程序,导致后面业主单位与入驻企业的矛盾日益突出,上访不断。

(二)业主单位依靠其强势垄断地位,违法违规收取电费差价并设定电费预存条款,损害了入驻企业的合法权益。违反了《电力法》、《合同法》、《国家发展改革委办公厅关于疫情防控期间采取支持性两部制电价政策降低企业用电成本的通知(发改办价格〔2020〕110 号)》、《浙江省物价局、国网浙江省电力有限公司《关于进一步清理规范转供电环节不合理加价行为的通知》》、《宁波市市场监督管理局、国网宁波供电公司联合下发《关于加强转供电环节阶段性降低企业电价监管的通知》》等法律法规的规定。地方政府并没有介入监管,引发了业主与入驻企业之间的矛盾。

(三)业主单位利用其垄断强势地位,在租赁合同中约定设备抵押、固定期限等强势霸王条款,损害了园区入驻企业的利益。业主单位通过停水停电锁门等方式暴力野蛮催租等情况时有发生,进一步激化了双方的矛盾。

(四)根据地方政府的规定,园区入驻企业相关的政府补助均要通过园区运营单位进行上报后再能审核发放。但因为入驻企业与业主单位之间本身存在矛盾,业主单位并不关心补助等情况,导致入驻企业错失补助申报等情形,严重损害了入驻企业的利益。

七、完善地产主导行政垄断型产业园区的建议

产业园区的发展从由政府主导转变为市场化运营是各国经过长期的试验与探索的发展方向,也是我国应当借鉴与学习的方向。政府的角色由业主单位转变为服务提供者与监督管理者也是产业园区的发展趋势。一方面,民营资本的进入可以减少政府产业园区投入的成本,让政府的职能更加专注于服务与管理,在目前国内地方政府债务压力居高不下的情况下,也是应当提倡的发展方面;另一方面,民营资本与市场化运营能够带来更高的效率,提升产业园区的服务水平,通过市场化的运作激发产业园区的活力。对于目前民营主导行政垄断型产业园区可以从以下几个方面进行完善与提升:

(一)改变产权模式

1、由一家民营企业作为产业地产的投资方与业主方转变为民营为主、国有参股的混改模式,一方面降低国有资本的投资,另一方面国有资本在业主单位拥有一定股份,通过董事会、股东会、公司章程等机构来约束民营资本的唯利性,国有资本可以代表地方政府在业主单位的话语权,将公共利益的政策与属性融入业主单位与产业园区的日常经营过程。国有资本本身的股东身份也能起到合法监管的作用。

2、由一家民营企业作为产业地产(业主单位)的主投资方,其余进入园区的入驻企业作为业主单位的参股方,通过公司股东会、董事会的民主治理、自我管理实现产业园区的科学合理运营,一方面保障主要投资方的利益,另一方面保护入驻企业的合法权益。可以在公司章程中约定类似中外合作制企业的主投资方提前收回投资类条款,保障各方利益。

3、以上二种模式的综合,实现多元化的混合所有制改革,实现园区的科学管理与运营。

4、按照以上产权模式,在地方政府的推动下,完善现有产业园区的改革,化解现有园区业主单位与入驻企业之间的矛盾,推动产业的健康发展。

(二)转变土地经营理念

地方政府,特别是东部沿海发达地区的地方政府应当及时转变土地,特别是工业用地的经营理念。土地作为不可增资源,用于工业生产经营时更多的应体现政府的业主身体,转变贪图一时的土地出让收入的观念。政府不再一次性出让土地使用权,而转变为政府与专业的产业园区管理类企业合作,仅向入驻企业提供专业厂房的出租。在充分考虑公共利益与园区发展的基础上设定租赁条件与各项园区服务的提供。制订园区企业的入驻与退出机制,让入驻企业租赁政府产权的产业园区没有后顾之忧,让有需求的企业也能找到合适的厂房。专业类产业园区管理企业提供园区的物业管理、政策申报等各类服务。真正做到业主方、管理服务方、承租方的利益平衡,保持好产业园区的健康发展。

(三)引入外部审计监督与第三方横向测评

利用政府的业主身份、股东身份与补贴发放者的身份,对产业园区推行定期审计监督与第三方横向测评,合理控制园区业主单位与管理服务单位的利润,有效降低入驻企业在园区的各项成本,真正增加园区的吸引力。与国际国内同类产业园区的横向测评,弥补缺少与短板,努力提升比较优势。

八、综上所述,产业园区在我国的发展已有几十年的历史,一方面极大的推动了我国经济的发展,另一方面也的确暴露出了一系列的问题。对于目前诸多地产主导行政垄断型产业园区存在的问题确实给入驻企业与当地政府带来了重大的损害与困扰,在今年疫情与外贸危机的双重打击之下,原本各类中小企业已是举步为艰,国家也出台了各项解危助困之策,但因为园区存在以上问题,落到企业实处的各项帮助又大打折扣。因此,有必要对产业园区进行改革与调整,进一步降低企业负担,提升经济的活力,这也是事关经济、就业与民生的根本之举。

 
责任编辑:FZB
(责任编辑:SHIZHENGJUE)
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